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杭州市财政专项资金管理研究

       近年来,伴随着我市经济的健康、稳定、持续发展,我市地方财政收入也得以快速增长。我市财政通过不断的实践和有益的探索,不断加大在财政支出中所占比重较大的财政专项资金(以下简称专项资金)的投入比例,逐步建立健全了专项资金管理制度,完善了专项资金管理办法,进一步加大了监督检查力度,使专项资金的管理日趋规范,专项资金的效益逐步提高,为推动我市经济和社会事业的发展起到了积极的促进作用。但是,针对全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、促进社会各项事业发展的目标,财政资金的供需矛盾依然十分突出。因此,进一步加强专项资金管理,提高资金管理水平,发挥专项资金使用效益显得尤为重要。
一、我市专项资金管理的主要做法及成效
        我市专项资金管理经过几年的不懈努力,逐步理清了管理思路,制定了相关管理制度,采取了一些切实可行的管理举措,同时也取得了一定的成效。
(一)明确专项资金概念,加强专项资金制度建设
        1、逐步清晰专项资金的概念,明确了专项资金的定义。什么是专项资金?在2001年以前,我市对专项资金的管理没有统一的认识,对专项资金的定义没有明确的说法。随着部门预算改革的全面启动,在2001年对专项资金的解释第一次出现在我市的规范性文件上,按照《关于编制2002年市级行政事业单位预算建议计划的通知》明确,“专项资金支出预算主要指建设性支出及基金支出预算”,同时,明确将专项资金支出预算与各预算单位的经常性支出预算、专项经费支出预算一起,作为年度预算的组成部分,后两个支出预算就是目前我市部门预算的组成。
经过近几年的探索,我市对专项资金的概念日渐清晰,对其有了初步的定义,特别是今年开展了权力阳光运行机制建设,为此制定了杭州市本级总的专项资金管理办法,使专项资金的定义首次在《杭州市本级财政专项资金管理暂行办法》(该办法目前尚在征求意见阶段)中予以明确,即“专项资金是指根据法律、法规、规章的规定或市委、市政府的工作任务和要求设立的,为完成特定工作任务或发展目标,在部门预算之外单独编制支出计划且有特定用途的财政资金”。至此,专项资金有了明确的定义。
         2、基本确定专项资金的内容,明确专项资金的范围。我市专项资金最初于2003年设立,共有8大类专项资金,资金规模仅为48.43亿元。至2009年专项资金大类达20个,资金规模达到210.28亿元,其中预算内安排39.55亿元、预算外安排16.32亿元、政府性基金安排131.45亿元、预算内转移支付22.96亿元。专项资金内容主要包括地方财力专项、城市维护专项、工业发展专项、现代服务业专项、科技发展专项、绿化专项、环保专项、教育费附加专项、水利建设专项等、人才战略专项、城市住房专项、西湖综保专项等。
        3、不断加强制度建设,专项资金管理趋于规范。专项资金一旦设立就必须制定相应的管理办法以加强和规范专项资金的管理。管理办法涵盖的内容主要包括设立目的、资助范围、申请条件、审批程序、资助标准、资金拨付、资金监管等。目前我市专项资金共设有二十个大类,许多大类下又设立了多个小类,基本上每个专项资金都有相应的管理办法。如地方财力基本建设专项制定了《杭州市本级地方财力专项建设资金管理办法》(杭财基〔2006〕1168号),科技发展专项中的技术创新专项有《技术创新专项资金管理办法》(杭财企一[2003]1092号),工业发展专项中的中小企业发展专项也有相应的《中小企业发展专项专项资金管理办法》(杭政办函[2005]129号)等。
       (二)创新预算编制方法,形成“一体两翼”的预算编制模式
我市财政预算编制工作经过几年的不懈努力,创造性地形成了适合我市“一体两翼”的预算编制模式。“一体”,是指将政府可调控的所有收入都纳入预算编制的范畴,统一编制政府预算。“两翼”是指政府预算由部门预算和专项资金预算两部分组成,按照各自的管理要求,分别编制预算。我市专项资金预算是指在现有体制下暂时无法纳入部门预算管理的支出项目用款计划资金作为专项资金单独编制的预算。专项资金预算编制与部门预算编制同步启动,按照“两上两下”的时间要求和统一的编制原则进行,以确保专项资金预算编制的科学性、规范性。
       (三)逐步扩大国库集中支付范围,确保专项资金安全高效运行
传统的专项资金管理是由财政各业务处室编制、执行和监督的,资金的管理、拨付、核算各自为政,造成资金分散、核算不一、统计困难,直接影响工作效率和资金的调度。为此,我市近年来实行了财政支出“一个口子”管理,即所有资金由国库处统一管理、统一支付、统一核算,统一汇总,并按照国库集中支付改革的要求,积极探索开展专项资金直接支付改革。2003年对公安、安全两个部门进行财政性资金投资建设项目财政直接拨付试点;2004年对全市所有的财政性资金投资基本建设项目实行财政直接拨付;2005年对城区绿化建设专项资金中当年新开工项目、城市维护建设计划中的部分项目、科技三项费用开始实行直接拨付管理;2006年启动了人才战略、大文化发展专项资金的直接支付程序,并对科技三项费用拨付流程做了改进;2007年启动了旅游发展、旅游西进、环境保护、教育费附加、文化建设专项资金国库直接拨付程序;至2008年底所有专项资金均实行了国库集中支付和财政支付。通过集中支付减少了资金流转环节,加快了资金流转速度,提高了专项资金的使用效率。
       (四)有效开展专项资金监督检查,更加注重财政绩效评价
为切实保障财政资金的安全、规范和高效运行,我市财政部门先后成立财政监督检查局、财政绩效评价处,从组织机构上保障财政监督检查和绩效评价工作的正常开展。通过有针对性地开展专项资金检查,规范了财务行为,严肃了财经纪律,加强了制度建设、控制了资金风险,提高了资金效益。随着专项资金规模的不断扩大和民生理财理念的逐步确立,财政监督的视野从财政资金使用的合法性逐步拓展到绩效性方面,建立了财政监督检查与绩效评价相结合的工作新机制,并在绩效评价机制创新、方法创新、手段创新、技术创新和评价结果应用等方面取得新进展,使财政支出绩效评价在财政管理运行中发挥积极的促进作用。
        二、我市专项资金管理中存在的问题
近几年来从我市对专项资金的监督、检查情况表明,我市专项资金管理总体情况良好,管理制度基本健全,管理办法逐步改进,监督检查力度不断加大,积累了有益的经验,取得了明显的成效,但也存在一些不容忽视的问题,有待于不断改进与完善。
       (一)专项资金制度不够健全,规范化管理任重而道远
        1、个别专项资金没有制定专项管理办法,不利于专项资金的规范管理。目前,我市专项资金大类达20个,20个大类中有4个大类没有相应的专项资金管理办法,分别是城市维护建设、城市住房、历史文化名城保护和西湖综合保护。此四类专项资金规模呈逐年上升趋势,且占当年全部专项资金的比重较大,05年至09年的比重分别为78.25%、61.81%、59.24%、53.32%、57.11%。05年至09年这四类专项资金安排情况见下表(单位:亿元):
项目 2005年 2006年 2007年 2008年 2009年
合计 57.30 49.02 69.62 101.38 120.09
1、城市维护建设 47.32 42.53 62.00 86.68 105.20
2、城市住房专项资金   3.81 4.41 10.69 10.79
3、历史文化名城 1.30 1.18 1.31 1.41 1.50
4、西湖综合保护工程 8.68 1.50 1.90 2.60 2.60

        2、管理办法自成体系,存在企业多头申报的漏洞。由于对企业扶持资金是由各职能部门切块管理的。各部门从自身工作实际和重点出发制定相应的管理办法,且自成体系,政策设计又缺乏通盘考虑,造成部分专项资金在资助内容上的交叉重叠,造成企业存在多头申报,多头获取专项资金的现象。如:高技术产业化项目、产学研合作项目、国家集成电路设计杭州产业化基地,“信息港”产业发展项目和医药产业发展等五项专项资金的主管部门分别为发改委、科技局、高新区管委会、信息办和经委,但这些专项资金中都含有对企业高新技术产业化投入项目资助的内容,形成了部分企业多头申请专项资金的现象。如:2008年杭州龙达新科生物制药有限公司的“口服双岐杆菌乳杆菌肠球菌蜡样芽孢杆菌四联活菌片”项目,分别得到新药港专项资金奖励25万元,高技术产业化项目资助19.2万元及技术创新专项资金5万元。另外,劳动保障、农业、教育等部门各自开展二、三产业务工人员就业培训,各部门培训人员存在重叠现象,培训补贴资金来源渠道分散,导致部分培训机构多头获得培训经费。
       3、专项资金项目多而散,部分项目效果不明显。我市专项资金的类别在不断增加,每个小专项更是层出不穷,资金规模也由2003年的48亿元增加至2009年的210亿元。涉及主管部门近40个。许多专项资金的实施项目多、散、小,撒“胡椒粉”现象非常普遍。如环保专项中“2008年农业农村污染综合防治示范工程项目”安排资金2175万元,“生态农业示范园区无公害、绿色、有机农林产品生态基地和农药化肥减量污控示范区建设项目”315万元,两项合计2490万元,占当年环保计划数的11.85%,共计安排475个项目,大部分项目资金补助为10万以下,最少的为1万元。又如现代服务业专项中的商贸服务整体宣传促销培训项目太小太散,总体效果也不明显。个别企业反映企业申报项目时需要提供审计报告等,直接成本一般在数千元至上万元,一些单位申报成本反而大于资助金额,企业申报项目的积极性不是很高。
      (二)专项资金预算编制不够规范,信息化管理亟待加强
        1、基数加增长的预算编制模式一时难以改变。目前,预算编制基本按照“人员经费按标准,公用经费按定额,专项资金按实际”的方法。但对于专项资金如何按实际,没有明确的定论,加之在专项资金预算编制中缺少对经济运行状况的科学预测和编制方法上仍未做到彻底的“零基预算”,使基数加增长的办法依然盛行,甚至有的只是将专项资金进行“切块”分配,使专项资金预算编制时主观性强,造成有些专项资金大量结余,资金沉淀;有些专项资金供给不足,影响事业发展和政府职能的实现。特别是“切块”预算,没有细化的标准,致使资金使用效益不高。
        2、预算编制缺少一套完整的管理软件。目前专项资金预算编制基本采用手工编制方式,各资金主管部门根据市委、市政府工作重点和目标,各自提出专项资金计划初稿,财政部门统盘考虑汇总后报市政府商议,最后报人大批准后确定并执行。整个过程基本采用最简单的电子表格形式上报,每个专项按各自的情况分别上报,没有统一的格式。有的专项虽然填报较细,但每个项目最终完成情况如何、执行过程中项目调整情况怎样、项目中的政府采购情况如何、项目资金结余是多少等有关专项资金的基本明细情况财政部门无法及时、全面掌握,具体情况完全依赖于专项资金主管部门上报的报表及情况反馈,使专项资金预算过粗,管理粗放。
      (三)预算执行约束力不够,严肃性弱化
        1、预算调整频繁随意,缺乏严肃性。一方面受信息、技术、手段等客观因素的制约,预算编制仍然缺乏科学性、预见性、合理性和完整性,使预算调整成为必然;另一方面也由于主观上年初预算编制较粗,一些明显可以预见的、必需的、合理的支出在年初未予安排或安排不足,有的还留有硬缺口,再加上一些特殊需要,使得年初预算刚经人代会批复即需要调整,且调整频繁,有的项目预算执行之时也即调整之日。预算调整程序也不规范,预算法规定,政府需要对年初预算进行调整时,必须事先编制预算调整方案向人大常委会报告,未经批准,不得调整预算。目前专项资金预算调整仅仅是政府相关部门联合下发文件,并没有经过人大或其常委会批准,预算的严肃性受到严峻的挑战。
      2、区、县(市)配套资金没有足额到位。有些产业扶持资金如重化工业资助项目中,对区属企业由市本级财政承担25%,对萧山、余杭和5县(市)企业由市本级财政承担12.5%,其余部分要求由区、县(市)财政配套。这些要求是根据现行财政管理体制制定的,并体现了大杭州思想的贯彻,体现了对7区、县(市)的扶持。但是在政策执行中,却没有得到县(市)、区的理解和支持。实际操作上县(市)、区只对自定的项目给予补助,对市定的项目因各种原因许多还没有配套到位。
      3、个别专项资金存在弥补部门预算不足的倾向。个别专项资金管理部门对专项资金认识上存在偏差,主观上认为到部门的钱都是“自己的钱”,加之公用经费不足,部门从单位利益和个人利益出发,考虑更多的是如何争取财政资金,而较少考虑如何合理安排支出,发挥资金支出的经济效益和社会效益,在专项经费中列支公用经费的情况时有发生,未能做到专项资金专款专用。
      4、专项资金下达时间偏晚,存在年底突击花钱的现象。以2008年为例,第四季度下达专项资金指标7.62亿元,其中仅12月下达专项资金指标6.25亿元,专项资金下达时间较晚,同时又存在年底突击化钱的现象。一方面造成许多专项资金当年无法全部使用出去,影响专项项目开展进度,不能及时发挥专项资金的使用效益;另一方面,为了保基数,保指标,浪费了专项资金,降低了专项资金使用效益。
       (四)监督力度和处罚手段乏力,绩效评价结果与资金预算互不相干
由于专项资金涉及项目多、面广,对专项资金实行事前、事中和事后全方位监督难以全面展开,特别是事前和事中的前置管理力度不大,难以做到对专项资金的跟踪问效。对财政监督、审计等部门在专项资金检查、审计中披露的问题,因种种原因难以整改到位,处罚手段乏力。因财政资金效益具有滞后性、间接性、综合性及持续性的特点,使财政绩效评价工作难度增大;绩效评价结果还未能与为政府科学决策、加强财政管理、作为预算编制依据、建立绩效评价体系等工作紧密结合,无法实现财政资金的有效配置。
        三、进一步创新专项资金管理的思路
专项资金管理中存在的问题既是地方财力供求矛盾的体现,又是资金管理部门、用款单位认识不到位的表现。为此,加强专项资金管理应以科学发展观统领,构建统筹和谐强有力的资金运作体系和透明高效制度化的财政监管体系。
       一、完善专项资金制度建设,以制度促规范。制度是管理的重要手段,是实现专项资金精细化管理目标的前提和基础。因此,必须完善专项资金管理制度的建设。一是明确管理制度建设的层次。首先,应该有必要制定全市总的财政专项资金管理办法,以进一步加强专项资金管理,提高专项资金使用效益。其次对于已经设立的专项资金应该制定具有操作性、针对性的专项资金管理具体办法,要结合专项资金性质和实际情况,明确财政专项资金的扶持对象、范围,以及资金申请、拨付、流转、使用的程序和具体要求。二是要强化制度执行。制度一旦制定,就要将其具体化、明细化,并采取切实可行的措施保证各项制度落实到位。三是要确保制度反馈。要根据形势的发展变化,及时发现问题,修订政策制度,保证制度的规范性、合理性、可操作性。
       二、明确相关部门工作职责,加强部门协作。要进一步明确财政、资金管理部门、审计、监察部门在专项资金管理过程中的职责,避免产生各部门职责不清、互相推诿、互不沟通等现象,切实肩负起专项资金在设立、申报、评审、分配、拨付、管理、使用和监督过程中应有的责任。提高对加强专项资金管理重要性的认识,树立正确的科学发展观和政绩观,统筹处理好当前发展和长远发展的关系,经济和社会发展的关系。加强部门间的沟能与协作,实现信息共享,杜绝重复申报。合理使用财政资金,避免局限“小家”,而应顾全“大家”。及时下达专项资金,确保重点支出,最大限度地发挥资金使用效益。
        三、开发专项资金管理软件,实现专项资金信息化管理
科学技术是第一生产力已勿庸置疑,实现专项资金信息化管理也应摆上重要的议事日程。相对于专项资金管理的部门预算管理已有一套相当完善的E财软件,专项资金管理软件应与部门预算管理软件合二为一,形成一个完整的信息查询与管理平台,使专项资金从项目设立、申报预算、预算审核、预算调整、政府采购、资金拨付、资金使用、绩效评价到评价结果应用等全过程都能在同一平台实现实时查询及有效管理。同时,该平台要实现与指标管理软件、国库直接支付软件的交互链接,使信息资源共享,消除信息不对称;使管理更为高效,减少重复劳动;从根本上解决“切块”预算的产生,为财政资金实现精细化管理迈出更坚实的一步。
       四、加强执行力度,维护预算刚性
       1、规范预算调整,强化预算约束力。既然预算调整是必然的,随时提请审批的执行难度又较大,而《预算法》对预算调整又没有规定具体的程序和办法,因此,为预算调整的改进和创新创造了条件。可以考虑确定专项资金年度预算调整的比例或绝对额,实行总量控制,允许在规定范围内调整,这样既有利于促进政府采取措施自觉加强预算约束,也有利于人大把握审批标准。同时改进预算调整的程序和方法,采取备案制和审批制相结合,对一定幅度之内的预算调整,可以采取备案方式,将调整事项送人大备案存查。而对于超出一定幅度的变更或重要支出项目,将预算调整的具体方案提交人大常委会审查批准,以进一步维护预算的刚性。
        2、清理整合专项资金。专项资金作为政府宏观调控重要而直接的手段,在实现政府导向方面具有一定的作用。清理整合专项资金,加强和规范专项资金管理是实践科学发展观、实施“六大战略”的重要措施。要严格控制新增专项资金,着力清理、整合原有专项资金。除法律、法规以及中央、省、市确定的增加项目外,一律不得新设专项;对一些资金效益低下、支持方向与市委、市政府工作目标相偏离、管理不到位的专项资金,以及执行到期的项目要予以取消;对继续保留的专项资金,要以效益为导向,加强管理和监督,切实发挥资金使用效益;对支持方向和用途相近,小而分散的项目要予以归并整合;对需要较长时期安排且数额相对固定的项目纳入固定结算补助。从根本上杜绝项目交叉现象,体现集中财力办大事。
        3、合理确定和优化财政配套资金。上级政府部门在制定扶持政策时应充分考虑下级政府对培植经济、涵养财源的自身动力,可将要求下对上配套改为上对下配套。在财力许可的情况下安排财政专项资金,尽可能向民生事业、公益性事业、向欠发达地区倾斜。安排的方法上尽可能按照一定的标准实行公平化、规范化的资金补助。下级政府不能忽略本身财政能力的可能性而盲目申请项目,以免造成地方配套资金无法到位,或不能及时到位;对于上级政府要求配套的专项资金,应积极筹措,尤其是财政体制的项目补助款必须确保专款专用,及时、足额到位。为了便于督办,市本级转移支付补助资金以文件形式下达后,年末凡区不配套的项目资金一律在年终结算时收回,待配套资金到位后重新下达。
        4、及时下达专项资金,提高资金使用效益。一是要提高项目审核和资金拨付效率。专项资金主管部门要加快对企业申报项目的审核速度,财政部门对资料齐全、符合条件的项目要加快资金拨付,缩短在财政部门流转的过程;二是专项资金主管部门要提高服务意识。将企业的专项资金项目申报作为日常工作常年受理、及早受理,并加强对项目申报和资金拨付的事前、事中、事后管理,不断提高服务效率。
       (五)加大监督力度,打造阳光财政
        1、加大监督检查和绩效评价力度。要开展多层面、有针对性的专项资金监督检查和绩效评价,扩大监督检查和绩效评价面,提高监督检查和绩效评价质量与效益,确保专项资金的安全、规范、高效。一方面,财政专项资金主管部门要加强日常的监督检查,形成日常监督检查管理机制,使监督检查工作制度化,经常化;另一方面,财政监督局要充分发挥财政监督职能,在监督检查与绩效评价相结合的新机制上力求新的突破;另外,要充分借助社会中介力量,将基本资料的审核、项目实际投入情况、项目完成后的绩效考核等基础工作由中介机构来完成,以弥补职能部门监督检查和绩效评价力量的不足。
        2、重视监督检查和绩效评价结果的应用。监督检查和绩效评价结果应用既是开展监督检查和绩效评价工作的基本前提,又是加强财政支出管理,增强资金绩效理念,合理配置公共资源,优化财政支出结构,强化资金管理水平,提高资金使用效益的重要手段。一是要建立与专项资金预算相结合的应用机制,强化评价结果在专项资金预算编制中的应用,促进专项资金的合理分配与有效使用。二是要建立评价结果反馈与整改机制,评价组织机构要以正式文件或反馈书的形式,将监督检查或绩效评价的基本情况、存在的问题及相关建议反馈给被评价单位,并督促其落实整改;被评价单位要对整改情况予以反馈,以增强监督检查和绩效评价工作的约束力。三是要建立评价信息报告制度。监督检查和绩效评价结果要在财政部门内部实现信息共享,为编制下年专项资金预算打下基础,同时,监督检查和绩效评价结果要在各部门进行通报。四是建立检查评价结果公示制度。监督检查和绩效评价结果要适度向新闻媒体公开,接受社会公众的监督,放大监督检查和绩效评价的效应。
        3、逐步让专项资金在阳光下运行。专项资金来源何处、去向哪里、效益怎样等问题已越来越受到全社会的关注。自2004年起,我市人大已经连续5年组织部分人大代表对部门预算重点审查、2009年我市财政报告在人代会之前首次上网公示征求市民意见……这些信号表明公众对政府信息公开的呼声越来越高,政府进行信息公开的步伐也越来越快。作为占财政总支出一半以上的专项资金,必然也将在这样的趋势之下进行公开,其预算编制、执行、检查的结果应逐步向社会主动或依申请公开。可以尝试专项资金申请项目中社会关注度较高、关系人民群众切身利益的重大项目实行听证制度;对拟安排的重点专项资金项目实行公示;专项资金拨付进度、专项工程进度情况实行网上公开;监督检查和绩效评价结果向社会公开等,让政府权力在“阳光下运行”。通过信息公开的方式让人们真实地看到“取之于民”的税款究竟是怎样被“用之于民”的,从而更有效地规范各级政府部门的理财、用财行为。
 
课题组组长:陈锦梅
        副组长:金  翔
        成  员:王文超  毛克熊  沈嘉雯  黄海君  章觉初
        执  笔:沈嘉雯
 
二○○九年十月

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